En las últimas semanas, distintos medios de comunicación han reseñado la opinión de economistas, analistas y distintas figuras vinculadas a los sectores político y empresarial refiriéndose a la necesidad de cambiar lo que ellos llaman “el modelo económico dominicano”. Un punto común en estas opiniones es que existe un convencimiento generalizado de que el cambio propuesto sería la “panacea” que permitiría resolver los grandes retos para lograr un crecimiento inclusivo de nuestra economía y alcanzar estados más altos de desarrollo.
Una simple lectura de las distintas declaraciones reseñadas en la prensa deja en el lector la impresión de que no se tiene del todo claro en qué consiste un “modelo económico”. Por tanto, pensamos que un primer paso sería conceptualizar el término “modelo” e interpretarlo, tanto desde una perspectiva teórica como desde un punto de vista práctico, para luego poder emitir juicios con algún tipo de sustentación sobre la posibilidad de cambiarlo o no.
Con el objetivo de presentar a la opinión pública una visión técnica sobre los planteamientos mencionados, desde el Banco Central de la República Dominicana desarrollamos un análisis que explica nuestra interpretación del término “modelo”, su aplicación al caso dominicano y la conveniencia o no de modificarlo. Para completar este proceso y poder emitir una opinión sustentada sobre la propuesta de cambiar o no el modelo, se evalúa el impacto de la aplicación de ese “modelo” en distintos indicadores económicos y sociales a nivel nacional.
Modelo, Sistema y Estrategia Económica
Según la teoría económica moderna, el término “modelo” se refiere a una descripción simplificada de la realidad, generalmente basada en expresiones matemáticas que suelen ser comprobables empíricamente.[1] No obstante, en línea con la economía política tradicional, el término “modelo” describe la forma como se organiza el sistema económico según el grado de participación del Estado. En ese sentido, el “modelo” podría ser socialista o centralmente planificado, en cuyo caso el proceso productivo en todas sus etapas estaría a cargo del Estado, o capitalista (economía de mercado), donde la actividad productiva dependería en su mayor parte de la iniciativa privada. Cabe destacar que en la discusión pública frecuentemente se le llama neoliberalismo al capitalismo clásico donde la participación del Estado en la economía es mínima. Desde un punto de vista más teórico, el capitalismo extremo donde el rol del Estado se limita a prevenir cualquier intento de coartar el mercado se asocia a la Escuela Austríaca, mientras el socialismo o la economía centralmente planificada se vincula al pensamiento marxista.
Existe una tercera acepción del concepto “modelo” de uso cotidiano y es aquella que identifica el término con el conjunto de políticas económicas que implementa un país en el contexto de un sistema económico dado, es decir, con su estrategia de desarrollo. De la discusión que se ha dado recientemente en los medios de comunicación se infiere que el “modelo” que se propone cambiar es precisamente este conjunto de políticas que conforman la estrategia económica.
En el caso de República Dominicana (RD) se puede afirmar que la economía opera dentro de un sistema económico mixto, es decir, un esquema con algún grado de participación privada y pública. En la práctica, el sistema económico dominicano favorece los mecanismos de mercado, con el rol del Estado limitado a temas regulatorios y a la gerencia de empresas en sectores estratégicos en alianza con el sector privado. Dado que casi todas las economías del mundo operan bajo un sistema mixto, reiteramos que lo que se quiere cambiar es el conjunto de políticas que conforman la estrategia de desarrollo y no el sistema económico.
Estrategia de Desarrollo Dominicana: De la sustitución de importaciones a las políticas de mercado y apertura económica
A través de su historia económica, RD ha implementado distintas estrategias de desarrollo. Desde la década del cincuenta, el conjunto de políticas públicas tenía por objetivo fomentar la industrialización y alcanzar el desarrollo. Esta estrategia, aplicada en casi todos los países de América Latina durante esos años, fue conocida como la Industrialización por Sustitución de Importaciones. La idea de que la industrialización debería ser el principal motor del crecimiento económico fue promovida por Kaldor (1961). En América Latina, el principal soporte teórico para la Industrialización por Sustitución de Importaciones provino de los planteamientos estructuralistas de Raúl Prebisch y los economistas de la CEPAL.[2]
Como resultado de la aplicación de este conjunto de políticas, particularmente a partir de la aprobación de la Ley 299 de Protección Industrial en el año 1968, el sector industrial pasó a formar una cuarta parte de la economía dominicana, mientras que las exportaciones se concentraron en cuatro grandes rubros: azúcar, café, cacao y tabaco. La Estrategia de Sustitución de Importaciones comenzó a mostrar señales de agotamiento a finales de la década de los ochenta, lo que da cabida a una discusión sobre un cambio de rumbo.
Posteriormente, una combinación de choques interno y externo que no pudieron ser acomodados bajo el esquema de sustitución de importaciones llevó a la economía dominicana a una recesión en 1990, a la vez que la inflación alcanzó niveles históricos. El choque doméstico provino de una política fiscal altamente deficitaria financiada con emisión monetaria lo que provocó una espiral inflacionaria. A nivel externo, la economía fue afectada por el impacto que tuvo el conflicto bélico en el Golfo Pérsico sobre los precios del petróleo.
En medio de esta situación económica difícil, RD decidió adoptar una estrategia de desarrollo que prioriza el mercado y la apertura comercial. Esta estrategia incluyó la liberalización de varios mercados cuyos precios estaban regulados, como el mercado cambiario y el mercado financiero. Es precisamente este conjunto de políticas que, en el uso cotidiano se le conoce por “modelo económico dominicano”, el que algunos sectores económicos y políticos han pretendido cambiar sin ofrecer una sustentación que justifique esta modificación y sin proponer alternativas viables.
El conjunto de políticas implementadas a partir de la década del noventa se fundamentó en tres pilares (Pozo et al, 2010). Primero, se logró una diversificación económica particularmente en el sector servicios que creó las condiciones para que RD pudiera adaptarse rápidamente a los choques internacionales. El turismo se convirtió en el principal generador de divisas del país y se posicionó entre los primeros cuatro países de América Latina con mayores ingresos en el sector. En segundo lugar, la nueva estrategia promovió el desarrollo de las zonas francas, impulsando las exportaciones y alcanzando importantes ganancias de productividad. El tercer pilar, la apertura económica, estimuló la inversión extranjera, incrementó la inversión en capital humano y estableció vínculos importantes con los migrantes a través de las remesas, recursos que permitieron a sectores de bajos ingresos financiar sus actividades de consumo e inversión.
La estrategia implementada transformó la economía dominicana logrando ganancias importantes en crecimiento y generación de empleo, a la vez que se mantuvo la inflación dentro de límites razonables. En resumen, la estrategia pro-mercado con apertura comercial permitió alcanzar y mantener la estabilidad macroeconómica, la cual desde la implementación de las nuevas políticas solo estuvo en juego durante la crisis financiera de 2003-2004. Veamos a continuación con mayor detalle cuales han sido los principales resultados de la implementación de la actual estrategia.
Políticas de mercado y liberalización comercial: Principales resultados
En el sector real, la tasa de crecimiento promedio anual del Producto Interno Bruto (PIB) durante los últimos veinticinco años ha sido de 5.5%. Recientemente, en el periodo 2014-2018 el crecimiento del PIB real se ha situado en promedio en 6.5%. En cuanto al tamaño de la economía, medido por el valor del PIB nominal en dólares, se ha multiplicado por ocho pasando de US$9,680.1 MM en 1991 a US$76,038 MM en 2017. En 2018, cifras preliminares muestran que el tamaño de la economía dominicana habría superado los US$80,000 millones.
En relación al PIB per cápita, este indicador se multiplicó casi seis veces, aumentando US$1,336.7 en 1991 a US$7,477 en 2017. Si se mide este indicador en términos de la Paridad de Poder Adquisitivo (PPA), es decir, tomando en cuenta la capacidad de compra de los dominicanos, RD se situaría en el sexto lugar entre las economías de América Latina con un PIB per Cápita de US$16,997 al cierre de 2017.
La expansión de la economía ha generado empleos. En la actualidad, la tasa de desempleo abierta según la Encuesta Continua de Fuerza de Trabajo del Banco Central, se sitúa en torno a 5.6%, por debajo del promedio de América Latina. Esta tasa de desempleo excluye a los trabajadores desalentados, es decir, a aquellos que a pesar de tener la edad para emplearse legalmente no están buscando trabajo de forma activa.
Por el lado de la inflación, el crecimiento promedio anual del Índice de Precios al Consumidor en el periodo 1992-2017, excluyendo los años de la crisis financiera, ha sido de 6.0%. Sin embargo, desde la implementación de la estrategia de metas de inflación por parte del Banco Central a partir del año 2012, la tasa de inflación promedio se ha situado en 2.7% en torno al límite inferior de la meta del Programa Monetario. Cabe destacar que la inflación al cierre de 2018 se estimó en 1.3%, una de las más bajas de América Latina.
Como es natural, en una estrategia de desarrollo pro-mercado y con apertura comercial, el sector externo debería jugar un rol importante. En el caso dominicano, las exportaciones totales, según la quinta versión del Manual de Balanza de Pagos (MBP5) del Fondo Monetario Internacional se multiplicaron por más del doble, pasando de US$4,613.7 millones en 1997 a US$9,651.2 millones en 2013[3]. Esta expansión fue el resultado del comportamiento de actividades dinámicas como el turismo y las zonas francas, aprovechando convenios internacionales como la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC) y la firma de varios acuerdos comerciales (OMC, CAFTA-RD, EPA)[4].
No obstante estos avances, las exportaciones de bienes han estado afectadas a través de los años por un sesgo anti-exportador que ha limitado su dinamismo. En ese sentido, las políticas para promover la competitividad y la diversificación de las exportaciones de bienes han sido insuficientes, por lo que el sector ha mantenido una alta dependencia de rubros agrícolas tradicionales y más modernamente, de las ventas de oro, ferroníquel y otros metales en el exterior.
En cuanto a la inversión extranjera directa (IED) recibida por el país, su total anual pasó de US$189.3 millones en 1993 a US$1,990.5 millones en 2013 según compilación hecha en base al quinto Manual de Balanza de Pagos del FMI. Cabe destacar que, de acuerdo a la sexta versión de este manual, la IED ha promediado cercad de US$2,500.0 millones anuales desde 2010, el nivel más alto de Centroamérica y el Caribe. Aprovechando esta entrada de recursos a la economía, las Reservas Internacionales Brutas se ubicaron por encima de US$7,600 millones al cierre de 2018, cifra equivalente a unos 4.4 meses de cobertura de importaciones.
¿El crecimiento económico ha resultado en desarrollo económico?
Como se ha verificado, bajo la estrategia de desarrollo de las últimas décadas ha habido crecimiento y estabilidad macroeconómica, aunque se han experimentado periodos cortos de crisis. Es pertinente preguntarse si además de crecimiento, la estrategia ha generado avances en el desarrollo económico, es decir, si ha logrado una mejoría en las condiciones de vida de la población.
Una mirada a los indicadores sociales muestra que durante el periodo de aplicación de la estrategia de desarrollo pro-mercado y de orientación externa ha habido avances en términos de reducción de la pobreza, nutrición infantil y esperanza de vida. Es cierto que aún queda mucho camino por recorrer hasta alcanzar el desarrollo pleno, pero los logros han sido notables y apuntan en la dirección correcta.
Por ejemplo, la pobreza general en República Dominicana que había ascendido a 49.5% en 2004 con la crisis bancaria, se redujo a 25.5% en 2017, según el Boletín de Estadísticas Oficiales de Pobreza Monetaria que se publica en la página web del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. La caída de la pobreza extrema es aún más dramática durante ese periodo, reduciéndose de 15.4% en 2004 al final de la crisis a 3.8% en 2017.
En el caso de los indicadores de seguridad alimentaria y nutricional, la subalimentación[5] en RD pasó de 24.4% en el periodo 2004-2006 a 13.5% en el periodo 2014-2016, según el Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional 2017 de las Naciones Unidas, una cifra que aún puede ser mejorada. Por otro lado, según el Banco Mundial la esperanza de vida promedio en RD ha aumentado de 67.9 en 1990 a 73.9 años en 2016.
En adición a estas variables sociales, se han visto mejorías en indicadores de desarrollo y de desigualdad. En ese sentido, el Índice de Desarrollo Humano para RD, calculado por las Naciones Unidas, mejoró de 0.629 en 1995 a 0.736 en 2017. Este índice se construye combinando variables como el PIB per cápita, la esperanza de vida al nacer y los indicadores de educación. En referencia a la desigualdad, el índice de Gini de igualdad salarial mejoró de 0.439 en 1991 a 0.406 en 2015[6], es decir, que se ha reducido la concentración de los salarios alcanzando un mayor equilibrio entre todos los ciudadanos.
Todo lo anterior permite concluir que el llamado modelo económico dominicano además de generar crecimiento del producto, ha contribuido a mejorar los indicadores sociales relacionados con el bienestar económico. A pesar de estos avances, producto de políticas de atención social y redistribución del ingreso más activas, se hace necesario intensificar el diseño y la ejecución de políticas sociales que brinden igualdad de oportunidades a los sectores que se encuentran en la base de la pirámide socioeconómica.
Entonces ¿sería pertinente cambiar lo que se conoce como modelo económico dominicano?
Las evidencias presentadas sugieren que en República Dominicana la estrategia de desarrollo pro-mercado y orientada hacia afuera ha sido la que ha alcanzado los mayores éxitos. Una de las bondades del esquema implementado ha sido su capacidad de resiliencia que le ha permitido superar los retos de una crisis financiera interna y otra internacional. Su rápida recuperación post-crisis, manteniendo una tasa de crecimiento económico por encima del promedio de la región latinoamericana con control de la inflación y estabilidad relativa de la tasa de cambio ha merecido el reconocimiento de organismos internacionales.
En conclusión, el conjunto de políticas que componen el llamado modelo económico dominicano que prioriza el mercado y que mira hacia afuera, implementado desde la década de los noventa, ha tenido logros notables y no debe ser cambiado, como plantean economistas, analistas y distintas figuras vinculadas a los sectores político y empresarial.
No obstante, como toda estrategia de desarrollo el llamado modelo económico dominicano necesita ajustes, requiere de la aplicación de políticas complementarias que mejoren las condiciones de vida de la población más vulnerable. Debemos recordar que el crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para lograr un desarrollo inclusivo.
En esa línea, es oportuno recordar las palabras del Gobernador Valdez Albizu durante una comparecencia en la ciudad de Santiago de los Caballeros en las que afirmó estar convencido de que el llamado modelo económico dominicano no es excluyente y no necesita ser sustituido. En ese sentido, planteó que lo que se requiere en el país es impulsar y ejecutar acciones para reorientar, ampliar, diversificar y mejorar las políticas económicas existentes[7].
[1] Ver Ouilaris (2011).
[2] Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
[3] Las exportaciones totales al cierre de 2018 se estimaron preliminarmente en US$11,052.3 millones, siguiendo los lineamientos de la sexta versión del Manual del FMI.
[4] Organización Mundial de Comercio, precedido por la firma en 1994 del Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT); CAFTA-RD, Tratado de Libre de Comercio, suscrito entre República Dominicana, Centro América y Estados Unidos en 2005; y el EPA o Acuerdo entre la Unión Europea y el Caribe.
[5] La subalimentación es una estimación de privación energética medida en calorías.
[6] Pérez-Ducy y Pascual (2007)
[7] Valdez, H. (2011).
